受市政府委托，就本市贯彻实施《中华人民共和国大气污染防治法》（以下简称《大气法》）和《上海市大气污染防治条例》（以下简称《大气条例》）的情况，向市人大常委会报告如下：

  党的十八大以来，本市各级政府及有关部门坚决贯彻党中央和国务院的决策部署，认真贯彻落实大气污染防治法律和法规。环境空气质量改善取得明显成效。2017年，本市PM2.5年均浓度为39微克/立方米，较2013年下降37.1%，超额完成国家下达的五年下降20%的目标。2018年110月，本市PM2.5平均浓度为35微克/立方米，同比下降5.4％；AQI优良率为80.6%，同比上升4.0个百分点。各项管理制度、措施全方面推进，大气污染防治工作取得积极进展。

  一是落实总量控制制度。发布了“十三五”本市大气污染物重点排放企业总量控制方案。及时分解国家下达的总量指标，2017年全市SO2和NOx排放量分别较2015年削减26.2%和8.2%，其中SO2已提前完成“十三五”总量控制目标（较2015年削减20%）。二是完善排污许可证制度。依照国家部署，结合本市实际，完善和落实排污许可证制度，推进“一证式”管理。目前，已按期完成火电、钢铁等15个重点行业250家企业的排污许可证发放。三是健全环境监视测定制度。不断健全生态环境监视测定制度与保障体系，初步建成覆盖全市环境质量、重点污染源、生态状况的生态环境监视测定网络。四是加强区域联防联治。深入推动长三角区域大气污染防治协作，多次召开协作工作会议，区域协同打好污染攻坚战。通过协同治污，长三角区域整体提前一年完成“气十条”重点任务。五是强化重污染天气应对。逐渐完备重污染天气应急预案，根据管理实际，优化预警启动条件，调整各级预警的启动门槛，细化、量化应急响应措施。

  一是能源领域。本市能源消费总量增长明显放缓，能源结构逐步优化。据统计，2017年，全市能源消费总量约1.187亿吨标准煤，煤炭占一次能源消费比重较2015年下降约2个百分点，天然气、本地非化石能源消费比重较2015年分别提高约0.5个百分点、1.2个百分点。二是产业领域。优化调整步伐不断加快。累计完成产业体系调整5600余项，生态环境整改治理关停违法企业近万家，完成工业挥发性有机物（VOCs）治理2600余家。三是交通领域。绿色交通推进机制逐渐完备。成功创建“公交都市”，累计完成33.4万辆黄标车和12.5万辆老旧车淘汰，新能源汽车推广总量20万辆，绿色港口建设初见成效。四是建设领域。推广绿色建筑面积达到1.1亿平方米；扬尘在线监控体系全面建成；保留的混凝土搅拌站已全部完成绿色环保改造。五是农业领域。全面落实秸秆禁烧。2018年“三夏”粮油作物秸秆综合利用率达96%左右。六是生活领域。累计完成汽车维修行业整治4900余家，淘汰更新开启式干洗机630台，大中型餐饮企业治理8000余家。

  严格执行《大气法》、《大气条例》各项规定，强化责任追究。环保部门重拳打击超标排放、无组织排放和环保设施不正常运行等大气环境违背法律规定的行为，2017年查处大气环境违法案件780件，处罚金额1.5亿元，今年19月查处案件740件，处罚金额逾8500万元。同时，执法新措施全面运用，行刑衔接力度显著增大。环保部门累计实施按日连续处罚、查封扣押、限产停产、双罚、移送行政拘留及移送涉嫌污染犯罪等案件800余件，其中大气环境违法案件占比30%左右。《大气条例》实施以来，公安交通部门累计查处高污染机动车违规行驶案件13.9万件。海事部门累计查处船舶低硫油违法案件521件。质监部门累计查处成品油、煤炭和涂料违法案件51件。上海海关累计对5.4万批139万辆进口机动车实施包含环保项目的合格评定，对725批3312.99万吨进口煤炭实施检验。住房建设、城管执法等部门也加大了扬尘污染防治等领域的执法力度。

  一是强化部署落实。市委、市政府把全面落实《大气法》、《大气条例》作为推动大气污染治理的重要抓手，要求各区各有关部门严格依法治污。依托市、区两级环保协调推进机制和环保三年行动计划推进平台，将宣传贯彻目标任务分解落实到各部门、各区域、各行业和相关企业。二是深化督政要求。建立以空气质量改善为核心的环境保护目标责任考核体系，将细颗粒物控制目标作为经济社会持续健康发展的约束性指标。市政府与16个区分别签订目标责任书，对各区大气环境质量改善目标和污染防治重点任务完成情况做考核督促。落实环保督察制度，已对8个区开展现场督察，加快解决了一批群众身边的大气环境问题。三是加强宣传培训。组织新法新规解读培训，提升各级政府部门及工作人员履职能力。推进“谁执法谁普法”，面向企业分行业、分领域、分层次开展法制培训，落实企业主体责任。主题日活动与日常宣传相结合，多渠道开展形式多样的普法宣传，强化社会发动。

  为依法治霾，本市积极推动大气污染防治法规文件和标准体系建设。一是立法方面。2016年修订的《上海市环境保护条例》进一步强化了大气污染防治措施。今年，在市人大和市政府有关部门的支持下，根据上位法和打赢蓝天保卫战的新要求，启动《大气条例》修改工作，研究形成修正案草案。目前修法已进入市人大常委会审议阶段。二是配套规范方面。出台责任清单、约谈等规定，落实大气污染防治法律和法规关于强化政府责任的规定；出台排污许可证管理细则、项目环评区域限批暂行办法等规定，修订空气重污染专项应急预案，完善大气环境管理制度；修订环保行政处罚裁量基准，出台按日计罚、无组织排放废气(粉尘)环境行政执法操作规程、扬尘在线监测数据执法应用规定等执法操作规范，指导执法实践。三是标准方面。坚持“国际先进，国内领先”，狠抓标准提高。以大气污染防治，特别是挥发性有机物控制、燃煤控制、恶臭管控为重点，陆续发布了《大气污染物综合排放标准》、《燃煤电厂大气污染物排放标准》、《恶臭（异味）污染物排放标准》等16项地方环保排放标准和一批技术规范，逐步提升大气治理的环保要求。

  落实《大气法》、《大气条例》有关法律法规，坚持源头治理，规划先行，加强综合防治。以清洁空气行动计划为载体，各有关部门各司其职，加强协调联动，合力推动大气污染治理。一是践行绿色发展，强化源头防治。强化规划环评，开展城市总规和长三角战略环评，全市产业园区已基本完成规划环评，推动优化空间布局，加强环境准入控制。优化能源结构，分阶段出台并推进本市煤炭消费总量削减方案，逐步扩大天然气和外来电消纳，积极开发应用新能源。完善《上海市产业体系调整负面清单》，滚动提升产业准入标准，夯实产业调整政策依据。聚焦重点行业、重点园区，推进清洁生产审核和改造。积极地推进交通节能减排行动，构建低碳交通体系，逐渐完备铁路、内河运输网络和水水中转服务模式，改善交通能源结构，港口船舶推广使用低硫油、“岸电技术”和“LNG（液化天然气）技术”。积极发展绿色建筑，依托工艺改进，大力推进装配式住宅和全装修住宅建设。二是聚焦重点，加强污染治理。围绕重点领域、重点行业和重点企业，加大力度推进各项治理措施落地实施。深化燃煤、燃气污染防治，提高排放标准，分步严格推进锅炉、窑炉清洁能源替代，推进燃煤电厂超低排放改造和燃气设施低氮燃烧改造。深化工业污染治理，分行业推进挥发性有机物防治，强化“散乱污”企业综合整治。深化流动源污染治理，研究出台高污染老旧车淘汰和限行方案，不断的提高新车排放标准和油品标准；建立非道路移动机械登记备案制度，开展非道路移动源排放控制；严格实施船舶排放控制区限制措施，倒逼船舶减少大气排污。深化建设行业污染治理，全面加强工地、道路扬尘污染控制，强化码头、堆场和商品混凝土搅拌站整治。深化油气回收、餐饮行业油烟气以及汽修和干洗行业等社会面源治理。

  一是完善激励机制。近年来，本市环保投入相当于全市生产总值的比例从始至终保持在3%左右。同时，在燃煤电厂环保治理、燃煤锅炉清洁能源替代、发展新能源、淘汰黄标车、推广新能源汽车、推进秸秆综合利用、挥发性有机物治理、船舶岸电使用等领域出台或者修订了一大批支持政策，有效推动了本市大气污染治理。二是创新市场化治污机制。加快落实《关于快速推进本市环境污染第三方治理工作的指导意见》，燃煤电厂脱硫脱硝、餐饮油烟监测治理等试点取得积极成效，部分区尝试推行“环保管家”服务模式。约束与激励并举，大幅度提高主要大气污染物排污收费标准，率先实施差别化VOCs排污收费。2018年落实税费改革，全面停征排污费，改收环保税。三是强化精准治污科技支撑。持续开展PM2.5源解析工作，揭示本市PM2.5化学组分特征及其时空变化规律，为全市大气污染精细化治理决策提供服务。开展大气复合污染、环境标准与风险管控、大数据与智能决策等科学技术创新平台建设，重点研究环境治理共性和关键技术、重点行业污染治理技术规范，积极地推进新技术在污染源头治理、环境监管、环境监视测定和生态建设等方面的运用。市环保部门与气象部门密切合作，加强大气环境监视测定与气象观测数据共享，持续提升空气质量预测预报水平。

  在实施《大气法》、《大气条例》的过程中，更看重加强执法监督管理机制和能力建设。一是完善监督管理机制。纵向延伸，强化属地政府责任，构建三级监督管理机制，将环境监管由市、区两级延伸到街镇。加强街镇环保职责，落实环保机构或者专门的环保管理人员，健全与环保执法、城管执法和网格化管理的衔接机制。横向联动，强化部门协作，构建联动执法机制。各有关部门联合开展了燃煤锅炉和窑炉、挥发性有机物排放源、重污染工业公司和结构调整企业，以及扬尘、油烟等专项整治和执法行动。区域协作，探索区域大气污染联动执法。启动长三角区域执法监管“互督互学”，建立交叉执法和督查机制。二是加强队伍建设。2015年，本市增加了部分区的环保执法人员力量。今年，为适应环保垂直管理改革和生态环境机构改革的需要，结合上海实际，正在研究逐步加强各区、街镇环保机构和队伍建设的相关意见。三是丰富执法手段。推广“互联网+环境执法”模式，构建全市统一的环境监察移动执法系统，规范现场执法。注重运用无人机、卫星遥感、在线监测等科学技术手段，提高调查取证能力，提升执法效率。

  一是加强信息公开，促进公众参与。严格落实法律规定，各级政府和环保部门持续扩大环保信息的公开范围和深度。启用“上海企业和事业单位环境信息公开平台”，推动排污单位在该平台主动公开排污信息，实现污染源信息一网查询，保障公众知情权和监督权。二是实施有奖举报，强化社会监督。修订环保违背法律规定的行为有奖举报规定，逐步加强环境违背法律规定的行为的社会监督，推动公众参与。举报范围上，重点突出日常监管中难以发现、侵害公众利益、导致非常严重危害后果等三类环境违背法律规定的行为。投诉渠道上，除了原有电话、来信来访渠道，增设微信举报方式，提高举报便捷度。三是加强联合惩戒，形成震慑。持续开展环境违法企业名单公示，将环境违法信息纳入社会征信体系，对严重违法、严重失信的企业在绿色信贷、评奖评优等方面予以惩戒。在国内率先探索形成跨区域的信用联合奖惩模式。今年，长三角三省一市签署长三角区域环保信用联合奖惩合作备忘录，明确14项严重环境违背法律规定的行为纳入严重失信行为名单，实施跨区域联合惩戒。

  尽管本市大气污染防治工作取得了较大进展，但要逐步有效改善环境空气质量还面临诸多挑战：一是打赢蓝天保卫战提出了更加高的要求。打好污染防治攻坚战，打赢蓝天保卫战是重中之重。国家和市委、市政府对本市空气质量改善都提出了更高的要求，到2022年的改善目标已从PM2.5浓度显而易见地下降调整为空气质量达标（35微克/立方米以下），但是，本市环境空气质量的改善还不稳固，时有波动。二是大气污染治理的边际成本递增，各领域减排难度增大。近年来，本市重大工程治理措施已基本完成，后续措施的减排空间十分有限，治理成本和难度日益加大。各领域须更看重防治的综合绩效和综合施策，从结构和源头上深入挖掘减排潜力，以绿色发展为引领推进大气污染防治。

  随着近年来环保改革和监督管理力度一直在升级，企业环保主体责任得到不断夯实，但是部分企业主动承担治污责任的意识仍然不强。5年来，全市环保系统共受理大气污染投诉6万多件，占投诉受理总量的59.6%，大多分布在在工业废气（占大气污染类投诉的47.8%）和餐饮废气（占大气污染类投诉的27.7%）等方面。受区域面积、产业体系布局等因素影响，郊区受理量明显高于中心城区，以工业废气为主；中心城区则大多分布在在餐饮废气。目前，本市对8个区已开展的环保督察中也发现，污水处理厂臭气治理滞后、工业废气无组织排放以及建筑施工工地等易扬尘单位防尘措施不到位等问题较突出，突出反映出部分企业环保意识不强，污染治理工作不力。

  一是相关规章有待修改。十八大以来，最严格的生态环境保护法制体系渐趋完善。先于国家《大气法》修订出台的《大气条例》以及本市“十五”期间出台的《上海市扬尘污染防治管理办法》、《上海市饮食服务业环境污染防治管理办法》两部地方政府规章，不同程度上存在与上位法不一致、与改革成果不衔接、与新形势不适应的情形，需尽快修改。目前，《大气条例》修改即将完成，但扬尘、饮食服务业领域的规章规定还未启动修改。二是流动源污染防治法律资源仍显不足。机动车方面，国家对机动车强制报废的年限规定较宽松，本市深入推动老旧车辆提前淘汰要进一步的法律支撑。船舶方面，船舶排放治理的现行法律和法规不完善，标准规范不健全，增加了治理难度。

  目前，部分环境基础设施的治污水平与人民群众对美好环境的需求还有一定差距。由于本市城市空间存在限制，污水处理厂、垃圾中转处置场所与居民区等环境敏感区域普遍距离较近。虽然在建设和运营中，本市不断加大环保投入，注重先进的技术的运用，但由于一些治理设备设施老化，甚至长期超负荷运营，造成治理能力与市民诉求的治理效果不匹配，对比国际领先水平，还有不少差距，恶臭扰民等矛盾较为突出。

  下一阶段，本市将坚决贯彻党中央、国务院关于打好污染防治攻坚战的决策部署，全面落实全国和本市生态环境保护大会精神，深入推动大气污染防治法律和法规的贯彻实施，坚决打赢蓝天保卫战。重点要做好四方面的工作：

  在《大气条例》完成修改后，启动《上海市扬尘污染防治管理办法》、《上海市饮食服务业环境污染防治管理办法》立法后评估。根据评估结果，适时启动相关修法程序，完善大气污染防治地方法制建设。

  对照国家《打赢蓝天保卫战三年行动计划》要求，本市出台了新一轮《上海市清洁空气行动计划（20182022年）》，以VOCs和氮氧化物为治理重点，更加强化PM2.5和臭氧污染的协同控制；以产业和交通为重点领域，更加突出源头防治和精细治理。总体要求力度更大、措施更实。下一步，重点推进实施以下污染防治攻坚专项行动：聚焦化工行业优化提升，开展“优化行动”；聚焦煤炭消费总量控制，开展“减煤行动”；聚焦中小燃气（油）锅炉提标改造，开展“减硝行动”；聚焦柴油货车污染治理，开展“治柴行动”；聚焦交通运输结构调整，开展“绿通行动”；聚焦重点时段和重点领域，着力减少重污染天气，开展“消重行动”。

  严格执法，压实企业以及它主要负责人生态环境保护责任，推动守法常态化。一是优化监管执法方式。落实“放管服”改革要求，健全以“双随机一公开”监管为基本手段、以重点监管为补充的新型监督管理机制，提高效能。二是突出重点。重拳打击超标排放、偷排偷放、监测数据造假和屡查屡犯等严重违法企业。三是强化执法硬措施的应用。充分运用按日计罚等执法措施，同时，推动差别化电价、双罚制等措施的适用，从经济上、从抓住企业主要负责人这一“关键少数”倒逼企业主动治污。四是严格责任追究。加强完善行政执法与刑事司法衔接工作机制，强化环境污染犯罪刑事责任追究。推动生态环境损害赔偿制度改革实施方案落地，切实落实企业的环境治理与修复责任。

  推动落实各方责任，凝聚社会各界力量，构建全面参与生态文明建设的大格局。政府方面，深入推动环境保护和绿色发展的党政同责、一岗双责、失职追责。企业方面，调动企业治污积极性，夯实企业主体责任，推进生产方式转变。通过污染源二次普查，尽快摸清污染源底数，推动工业污染源全面达标排放。发布各行业环保守则，强化环保法治宣传，提升企业守法意识。公众方面，鼓励公众参与，践行绿色生活方式；通过搭建“公众开放日”等平台，邀请市民走进企业，普及环保治理知识；实施有奖举报，推动环境公益诉讼，强化公众监督。